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代繁娟律师  代繁娟,毕业于武汉大学法学本科,曾荣获“优秀毕业生”荣誉称号。2010年通过国家司法考试,现执业于湖北图盛律师事务所,专职律师。现任恩施州律师协会副秘书长、湖北省律师协会未成年人保护委员会委员、恩施... 详细>>

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律师姓名:代繁娟律师

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子女抚养

论我国的社会抚养费征收制度

内容提要:文章从社会抚养费的名称由来与嬗变,即从“超生罚款”-“计划外生育费”-“社会抚养费”的历史演变,分析了当代中国情境下社会抚养费的性质定位及其相对合理性问题。结合国家立法,阐明了社会抚养费的征收主体、征收对象、征收标准、征收程序以及征收管理体制的变化及其特点等。最后,对于公民不服社会抚养费征收所涉及的行政复议、行政诉讼和行政赔偿等法律救济问题作了相应的探讨。

关键词:计划生育,社会抚养费,行政收费,行政征收,收支两条线,法律救济

一、社会抚养费的名称由来

在我国过去的20多年里,尤其是在推行计划生育之初,由于计划生育工作相当难做,地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。1在早期,这种经济限制措施被称为“超生罚款”,后来有的地方立法修改为“计划外生育费”2.1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》,对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3.2000年3月2日,中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(中发[2000]8号),提出建立社会抚养费制度,即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费,以适当补偿因此所增加的社会公共投入4.2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》(下称《人口与计划生育法》)首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此,社会抚养费征收法律制度正式确立。

下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况:

我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中,针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题,曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为,对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5.计划外生育孩子,违背了法律、法规关于生育数量的规定,客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响,加重了社会经费投入的负担,应当对计划外生育者予以必要的经济限制,作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6.但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中则有不同看法。有的人认为,征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施,不应纳入“法律责任”部分;也有人认为,缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务,除了作为生育调节手段外,也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出,对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费,是对社会公共投入的补偿,是从经济上承担的法律责任,作为法律责任加以规定更为合适。因此,全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并,规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的,自欠缴之日起,按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行(建议表决稿第四十一条)”7.最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。[page]

《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定,是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”,起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权,国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》8,进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。

从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出,这种看似“形式”的变化背后,其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程,也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析,过去之所以用“超生罚款”一词,实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念,即违反政策、违反了义务就应承担责任,那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期,由于当时经济发展相对落后,法制环境也较差,人们对于该问题的认识十分有限,尽管在文件中采用“经济限制措施”一词,但另一方面又大行“罚款”之风,这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后,部委规章改称为“计划外生育费”,并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金,这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”,则反映了随着社会的发展、时代的变革,人们对于事物的本质认识更加深刻。

下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论,拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。

二、社会抚养费的性质

《人口与计划生育法》第四十一条(1)款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么,社会抚养费的性质究竟是什么?它同过去的超生“罚款”有何联系与区别?

征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为,它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制,也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。[page]

社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费,它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制,以调节自然资源的合理利用和保护环境。

如前所述,尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”,后来逐渐统一为征收“计划外生育费”,但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比,不能只看作是名称的变化,而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任,是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费,并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定,社会抚养费应当属于行政收费的范畴,是行政征收的一种重要形式-行政收费,从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴,是行政惩戒、行政制裁的一种形式-行政处罚。

罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式,是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任,具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式,或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为行政相对人提供一定的公益服务,或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9.在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制,对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为,而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看,似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币,但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件(如生育间隔)等方面的规定,毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为,所以立法上用的就不是“罚款”,而是用“征收社会抚养费”。

实行征收社会抚养费制度,将对促进社会资源的合理利用,增强公民实行计划生育的法制意识,规范、调节公民的生育行为,履行实行计划生育义务,起到重要的保证和促进作用。

三、社会抚养费的征收主体

2002年9月1日《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》实施之前,计划外生育费的征收主体是乡(镇)人民政府和街道办事处,其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的《计划外生育费管理办法》第4条曾明确规定:“征收单位:乡(镇)人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的《计划生育条例》第29条就规定:“计划外生育费由所在地的乡(镇)人民政府或街道办事处负责组织征收。”[page]

2002年9月1日以后,由于《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的实施,根据现行法律、行政法规规定,社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10.这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定,一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求,体现国家对行政收费问题的高度重视,二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。

不过立法也考虑到一些特殊情况,特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧,工作压力大,作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序,加之不少地方地域广阔、交通不便,仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作,因此行政法规《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际,增加了可操作性。但这里需要明确的是,即使委托,县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形,县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此,县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督,指导基层提高执法的规范性、合法性,避免征收过程中违法现象的发生。

对于流动人口的社会抚养费的征收决定,原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12.至于当事人的生育行为发生时,其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的,此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理,以现居住地管理为主的原则”,又与现行做法保持了一致,具有较强的可操作性,有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。

四、社会抚养费的征收对象

《人口与计划生育法》第41条(1)款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条(1)款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育,也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定,则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况:(1)未到法定婚龄(女20,男22周岁)生育的;(2)非婚生育的;(3)按《条例》只应生一个孩子,而生育第二个孩子的;(4)虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件,但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的;(5)生育第三个(不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的)或第三个以上孩子的;(6)不符合《收养法》的规定而收养小孩的;(7)再婚夫妇不符合生育规定生育的。13[page]

目前较为普遍的观点认为,根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定,以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规(或政府规章)规定,有以下几种情形之一的公民,应当缴纳社会抚养费:1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件,生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围;2、公民未履行法定婚姻登记程序,在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为;3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定,或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定;4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定;5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定;6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为,应当按照《办法》的规定,自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14

从上述规定情形可以看出,所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制,还有生育间隔即时间的限制;不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制,还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题,还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定,具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中,主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。

我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说,对于未到法定婚龄(女20,男22周岁)生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件,但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的,是否应当“一刀切”,都一律征收社会抚养费,很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育,有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续(当然有的可能也未必就能结婚)。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量,则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子,只是因为未达到生育间隔时间,或者未获《二孩生育证》而生育的,似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加,所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理,应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化,使得其设定名符其实,而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化,不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定,否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉,就会招致对于这种地方性法规的合法性审查,或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲,则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。[page]

五、社会抚养费的征收标准

《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准,即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准:由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地经济状况提出意见,经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。15

当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准,而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法(即行政法规)。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发,国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定,即社会抚养费征收数额的计算,以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。17

这就是说,国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准,并没有规定具体的征收数额,而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到,一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡,每一区域内的居民实际收入水平也存在差异,征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”,二是由于各省生育政策有所不同,各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。

根据《办法》,各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时,应当考虑以下三方面的因素:一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准;二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费,即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则,对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人,还应对其超出部分加征社会抚养费;三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节,对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩,对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的,都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。[page]

问题是从过去的情况来看,所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲,无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低,如果一旦发生多生育子女的情况,他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形,相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定,另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说,或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办?如何执行?很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施(如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦,牵牛拉马”-这种做法是严重侵犯人权的,也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围)予以强制执行,即便申请法院强制执行,人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来,岂不出现了一个悖论:那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费,可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的,行政机关又显得十分无奈。若要强制执行,可能面临着诸多困难;若不执行,那么法律的实施效果又会大打折扣,法律的威信何在?这些问题,也是实践中经常出现的,面对这些情况,我们的立法机关应当如何评价这种制度设计?我们的执法机关又当如何处理类似的情况?恰恰是诸如此类的问题,使得我们充分注意到,计划生育工作应做在前面,要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针,即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度,通过提供各种优质服务等综合措施,促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规,支持和理解国家的基本国策。

为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现,国务院的行政法规《办法》明确规定,任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目,提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18

对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收,《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定,结合实际情况作出了三项具体规定:一是当事人的生育行为发生在其现居住地的,由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定;二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的,由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定;三是当事人的生育行为发生时,其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的,此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况,既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理,以现居住地为主的管理原则,又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题,有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。[page]

当事人在一地已经被征收社会抚养费的,在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。

六、社会抚养费的征收程序

1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章《计划外生育费管理办法》第二章征收办法第八条曾专门规定了征收程序19.不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。《人口与计划生育法》本身并没有详细规定,只是授权国务院制定《办法》,在国务院所制定的《办法》中也同样规定得比较粗疏。

这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括:

(1)立案立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道办事处对公民不依法生育子女的行为,经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。

(2)调查取证调查取证是为查明事实,收集证据,依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据,包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。

(3)作出征收决定调查终结后,应分别作出以下决定:确有违反法律、法规条件生育子女的行为的,作出书面征收决定;违法事实不能成立的,不得作出征收决定。我认为,在作出征收决定之前,应将拟作出的征收决定的内容通知当事人并听取当事人的申辩与陈述,尤其是当事人的有关实际收入水平,认为其意见合理的应当予以采纳。

(4)制作征收决定书对于决定征收的案件,应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。

(5)征收决定书的送达送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书,对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定,自送达之日起生效。根据计划生育工作实践,参照行政诉讼法有关送达的方式,我认为这里可以有四种送达方式:直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式,直接送达是原则,委托送达和邮寄送达是补充,只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式,留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式,征收决定都是自送达之日起生效。

(6)社会抚养费的缴纳与接受

当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的,应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请,并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定,并书面通知当事人。经批准的,当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的,当事人仍应一次性缴纳,但缴款日应自收到通知书之日起重新计算,期限仍为30日。[page]

关于社会抚养费的缴纳方式,《办法》从基层计划生育工作的实际情况出发,实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况,分别作出由当事人自行到指定的金融机构缴纳、由乡(镇)人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴、由县级计划生育行政部门和依法承担代收代缴义务的乡(镇)人民政府或者街道办事处责令当事人缴纳等规定。

征收社会抚养费,应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。社会抚养费应当全部上缴国库,按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。

(7)申请人民法院强制执行当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的,自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金20;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。

七、社会抚养费的征收管理体制

(一)社会抚养费的征收管理体制

20世纪80年代以来,由对超生子女费实行“统收统支”到对计划外生育费实行“乡收县管、财政监督、专款专用”的管理体制,虽然逐渐规范了这项收费的管理,但在实践中仍存在自收自支、收支“挂钩”、“放水养鱼”等问题,加之缺乏监督或监督不力,致使少数地方滋生腐败,甚至形成行业不正之风。为此,《办法》根据国家行政事业性收费改革的要求,明确规定征收的社会抚养费和滞纳金全部上缴国库,纳入地方财政预算管理,实行“收支两条线”管理体制。并规定执收单位要建立、健全内部稽核和会计核算制度,严格财务纪律,任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费。计划生育工作所需经费,由各级财政予以保证。

关于社会抚养费的征收管理体制,主要内容包括:对不符合法律、法规规定生育子女的公民,由县级人民政府计划生育行政部门作出征收社会抚养费的书面决定或者委托乡、镇人民政府或街道办事处作为代征机关负责征收。征收机关或代征机关依据县级人民政府计划生育行政部门的决定,向应缴纳社会抚养费的当事人送达《社会抚养费征收决定书》。所收社会抚养费应当上缴财政。这种规定体现了国务院关于行政收费管理体制改革实行“收支两条线”、当事人自行缴纳等重要精神,有利于从制度上、源头上杜绝基层因征收社会抚养费产生的行业不正之风和腐败现象。[page]

(二)社会抚养费管理的基本要求

1、社会抚养费的缴纳方式按照要求,应为当事人自行缴纳。同时,因交通等特殊原因,应缴纳社会抚养费的当事人不便自行到指定的金融机构或其他代收单位缴纳的,代征机关计划生育工作机构可以会同指定的金融机构或代收单位的工作人员,为其提供缴纳方便,向其出具收费票据,并在指定的时间内将当事人缴纳的社会抚养费上缴指定的金融机构或其他代收单位。

2、加收滞纳金问题根据《人口与计划生育法》第41条关于加收滞纳金的规定,《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费加收的滞纳金按欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二计算。同时征收的社会抚养费滞纳金应当上缴财政。

3、社会抚养费的使用根据现行的人口与计划生育事业经费投入体制,社会抚养费应纳入财政管理。计划生育经费投入由各级财政预算安排,确保人口与计划生育工作需要。

八、不服社会抚养费征收的法律救济

在目前,行政复议和行政诉讼是我国公民维护自身合法权益的极其重要的法律救济手段,也是监督行政机关是否依法行政、公正执法的重要的法律监督机制。行政机关在作出征收行政相对人社会抚养费决定的过程中,是否存在对事实的认定错误,是否存在作出征收决定过程中的程序违法,是否存在着对社会抚养费的征收标准计算明显不当等问题,往往是引起有关社会抚养费行政争议的主要原因。

作为社会抚养费征收对象的公民,若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定(实践中大量的将是认为不该征收的却征收或者该少征收的却多予征收的情况),可以依据《行政复议法》的规定在知道该征收决定之日起60日内向该县人民政府或者所在地的上级计划生育行政部门(即地、市级计划生育行政部门)申请行政复议,由行政复议机关对该征收决定的合法性与合理性予以全面审查,并依法作出相应的行政复议决定。如果当事人对行政复议所作出的复议决定不服的,还可以根据复议决定的不同内容分别以不同的主体作为被告提起行政诉讼。具体说来,当事人若对行政复议的维持决定不服提起行政诉讼的,被告应是作出原征收决定的县级人民政府计划生育行政部门;当事人若对行政复议的变更决定不服提起行政诉讼的,被告应为复议机关。如果复议机关在法定期限内不及时作出行政复议决定的,当事人可以采取两种办法提起行政诉讼:其一是当事人可以以复议机关为被告,对其不履行或不及时履行职责的行为提起诉讼,请求法院判决责令其在一定期限内作出行政复议决定;其二是当事人可以以原征收决定机关为被告提起诉讼,请求对该具体行政行为进行合法性审查,作出撤消或者变更原征收决定等相应形式的判决。21[page]

作为社会抚养费征收对象的公民若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定,还可以依据《行政诉讼法》的规定,直接向所在地的县级人民法院提起行政诉讼22.不过应当注意的是,该公民应当在知道作出征收决定之日起三个月内提出。23

无论是行政复议还是行政诉讼过程中,有两个非常重要的问题需要研究,就是关于征收决定是否停止执行以及如何计算滞纳金的问题。

关于行政复议或者行政诉讼期间征收决定是否停止执行的问题。一方面,国务院颁布的行政法规《社会抚养费征收管理办法》第九条第二款规定,行政复议或者行政诉讼期间征收决定不停止执行(这一内容与《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的原则相一致),但是后面的“法律但书”则又规定,“行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”可以看出总的来讲是与行政复议法、行政诉讼法关于“具体行政行为不停止执行原则”的规定彼此呼应的。问题在于,这样的法律、法规规定中,行政相对人只有申请停止执行的程序性权利,当事人的这种申请行为并不必然地引起该具体行政行为的中止执行的效果。而无论是行政复议还是行政诉讼程序中,作出该具体行政行为的原行政机关或者行政复议过程中的复议机关则有根据具体情况主动停止执行的权力,人民法院也只有在当事人申请的前提下,认为“该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且不停止执行不损害社会公共利益”的才可以裁定停止执行。从这些规定看来,立法中的权利与权力配置还存在一些不尽合理的地方。我认为,应该尽快修改《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定,及早确立“复议、诉讼期间原行政行为停止执行原则”,不停止执行只是个别的例外,这样才更有利于保护当事人的合法权益,防止行政机关滥用权力,以免造成无可挽回和不可弥补的损失。

关于经过行政复议与行政诉讼的案件如何计算滞纳金的问题。一方面,依照法律、行政法规规定,当事人应在行政机关规定的期限内一次性缴纳或经批准分期缴纳社会抚养费24;另一方面当事人不服行政征收决定可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。那么如何看待行政复议中或行政诉讼中该行政征收决定的法律效力(即是否必须执行)以及后续程序中如何起算欠缴之日从而计算滞纳金的问题。我认为,如果当事人不服行政征收决定申请复议或起诉,实践中当事人往往会同时提出中止(停止)执行该决定的申请,或者由行政机关(这里包括原机关和行政复议机关)依职权主动作出停止执行的决定,尽管法律、法规原则规定“行政复议与行政诉讼期间原行政决定不停止执行”,但是法律、法规仍然有其例外规定。或者说就象上文我所主张的,应该确立“复议与诉讼期间停止执行原决定”的原则。倘若如此,在行政复议和行政诉讼期间,原行政征收决定的效力暂时中止。必须等待最终的生效决定作出后(包括终局的行政复议决定、当事人未上诉的一审判决或者是二审终审判决等)才可以重新计算期间。如果终审判决或者生效的复议决定认定当事人仍然应当承担缴纳社会抚养费义务的,那么当事人就应当在生效法律文书所规定的期间里履行缴纳义务,如果当事人在法律文书规定的期间里不履行应当履行的义务的,自欠缴之日起应当依法交纳滞纳金。而且行政机关还可以依法申请强制执行已经生效的法律文书。[page]

九、小结

征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施,但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。在计划生育工作中,应该通过深入、细致的宣传教育,使广大公民理解和自觉执行计划生育规定,规范自己的生育行为;通过提供计划生育优质服务,建立经常性的随访服务和孕情检查制度,加强对生育过程的控制,努力减少和避免非意愿妊娠,防患于未然。应建立计划生育激励机制和利益导向机制,帮助实行计划生育的家庭解决实际困难,尽快富裕起来;应继续深入开展“三为主”,深化“三结合”,加强基层基础工作,建立和完善适应民主法制建设和市场经济体制新形势的综合治理体制和基层管理机制,决不能简单地靠事后征收社会抚养费来推行计划生育。

对于社会抚养费的征收,各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格执法,努力使社会抚养费的征收到位,真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能,同时也要在征收工作中注意维护公民的合法权益。要防止为完成征收任务而不依法行政、不按法律程序办事、甚至随意损害育龄群众合法权益和不认真履行征收职责,应收不收,弱化执法力度的问题。充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用,通过综合治理,促进社会抚养费征收的及时到位。要建立健全管理制度,规范社会抚养费征收工作的各个环节,堵塞漏洞,加强廉正建设,提高行政执法水平。要努力减轻农民负担,维护群众的合法权益。对于违反法律、法规的规定,擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的,对于征收中个各种违反“收支两条线”规定的行为,要依据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》25等法规严肃处理。对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的,依照刑法相关规定依法追究刑事责任,尚不够刑事处罚的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。

注释:

*作者系北京大学公法中心研究员、北京大学法学院副教授。曾作为国家计生委《人口与计划生育法》立法专家小组核心成员参与该法的立法调研、起草与论证。2002年9月,作为中国政府代表团法律顾问出席了联合国开发署/人口基金执行局(纽约)2002年第二次常会。

11982年中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》和1984年《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》对此都有明确规定,实行必要的奖励和限制,保证计划生育工作的顺利开展。对于经过多次教育仍不按计划生育的,应实行必要的经济限制。[page]

2如湖北省1987年制定、后经1991、1997年两次修正的现行《计划生育条例》第五章(法律责任)第26条就详细规定了对“计划外生育的”个人收取“计划外生育费”的不同情形。

3《计划外生育费管理办法》共6章23条,自1992年4月1日起施行。该《办法》第一条规定“根据中共中央、国务院有关对计划外生育者要给予适当的经济限制的规定,特制定本办法”;第三条规定“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”从这两条的规定可以看出计划外生育费的性质。

4中发[2000]8号明确指出:“在现阶段,对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费,给予必要的经济制约,收费标准由各省、自治区、直辖市统一确定。征收的社会抚养费上缴国家财政”。2001年,财政部、国家计委已将社会抚养费列入全国行政事业性收费项目目录。

5有的国家由于人口基数本身并不大,或者虽有一定的基数,但较长时间内出现人口的负增长,所以就可能出现政府采取一系列激励机制包括各种奖励办法等来鼓励人们生育子女,刺激人口的相对增长。所以采取什么样的生育政策完全根据国情而定。在我国由于人口基数太大,所以在相当长一段时间内不得不采取经济限制措施来控制人口数量的过快增长,当然从长远来看更为重要的则是如何提高人口的素质和改善人口的结构问题。

6只有个别人认为还是用“计划外生育费”比较好,因为若称“社会抚养费”容易引起争议,且难保证全部用于计划生育事业。

7见王维澄关于《人口与计划生育法(草案三次审议稿)》主要问题修改意见的报告(2001年12月27日)。

82002年8月2日,国务院第357号令颁布。该行政法规于2002年9月1日起施行。需要进一步说明的是该办法的制定过程。国家计生委起草了《社会抚养费征收管理办法(送审稿)》,于2002年1月31日上报国务院。国务院法制办收到此件后,征求了国家计委、财政部、审计署、监察部、公安部、农业部、民政部、国家税务总局、中国人民银行、最高人民法院等单位的意见;并在北京和长沙分别召开座谈会,征求了16个地方政府和北京、湖南两地政府各部门、计划生育工作基层单位以及有关专家的意见。在此基础上,拟订了《社会抚养费征收管理办法(征求意见稿)》,在2002年4月7日召开的全国贯彻落实《人口与计划生育法》座谈会上,进一步听取了各省、自治区、直辖市人民政府领导同志对征求意见稿的意见。座谈会后,国务院法制办同国家计生委对征求意见稿反复研究、修改,形成了〈社会抚养费征收管理办法(草案)》。2002年6月19日,国务院第60次常务会议对草案进行了审议。会议认为,制定该办法十分必要,同时就确定社会抚养费的征收标准和征收、缴纳方式以及减轻农民负担等问题提出了重要意见。会后,根据常务会议的精神,国务院法制办会同国家计生委经再次同部分省、自治区、直辖市计划生育部门商量,对草案作了修改。[page]

9参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版第219页。目前我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。

10参见《人口与计划生育法》第41条(2)款、《社会抚养费征收管理办法》第4条。在《社会抚养费征收管理办法》的制定过程中,一部分人曾主张应在肯定县级人民政府计划生育行政部门作为征收决定的作出者的同时,也从实际出发,作出授权性规定,对社会抚养费征收数额较低的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,也可由乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处作出征收决定。其理由是:1、县级政府机构改革后,中等规模县的计划生育行政部门一般编制仅10人左右,中西部地区部分县级计划生育部门人员编制更少,难以承担大量的审核、批准任务;2、避免行政复议、诉讼上移,增加市级政府或计划生育部门的负担;3、部分省(区)多年来实行低数额社会抚养费(违反地方法规规定生育第一个小孩的)由乡镇政府决定征收,高数额社会抚养费(违反地方法规生育二孩及以上的)由县级计划生育行政部门决定征收的做法比较切合实际,实践效果较好,也有利于发挥县级计划生育部门对乡镇的监督作用。参见张维庆、乔晓阳主编《人口与计划生育法教程》中国人口出版社2002年版第116页。

11这里的委托就是行政法上的行政委托。一般而言,行政委托也应当具备一定的前提和条件,受委托者也应当具备一定的资格和条件。但委托的行政机关和被(受)委托的机关或组织之间是一种特殊的法律关系。在受委托的行政事项的管理方面,受委托者只能以委托者的名义进行,并且由委托的行政机关对外承担相应的法律责任。在这方面,《行政处罚法》第18条、《行政诉讼法》第25条(4款)、《国家赔偿法》第7条(4)款等都有明确的规定。

12《人口与计划生育法》第14条规定:流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理,以现居住地为主。

13见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》(鄂计生委[1997]12号)。

14参见徐玉麟、赵炳礼主编《社会抚养费征收管理办法》,中国人口出版社2002年8月,第19~20页。

15《湖北省计划生育条例》(1997年修正)第26条:对计划外生育的,应按下列规定处理:(一)干部、职工计划外生育的,妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理,不得享受托幼补助和困难补助,从孩子出生之月起连续五年每月扣除夫妻双方百分之二十的工资,连续三年不得晋升,不得加工资,并视情节轻重给予行政处分。(二)农民计划外生育的,按所在乡镇当年农村劳动力人平均收入的百分之二十收取夫妻双方的计划外生育费五年。(三)从事各种经营活动的人员计划外生育的,按夫妻双方不同的年总收入水平,收取不同比例的计划外生育费五年;年总收入在五千元以下的,收取百分之三十;年总收入在五千员以上(含五千员)不足一万员的,收取百分之四十;年总收入在一万员(含一万员)的,收取百分之六十。(四)未到法定婚龄生育的,从怀孕之月起至达到法定婚龄准予登记后一周年止,每月收取男女双方计划外生育费各十五至三十员。计划外生育多胎或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的,加重处罚。对此,湖北省计生委有更为详细的解释。见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》(鄂计生委[1997]12号)“四、关于法律责任问题1、关于征收计划外生育费的问题(1)、(2)……(10)”。[page]

16合理确定社会抚养费的征收标准,是实行社会抚养费征收制度的关键。在国务院制定《办法》的过程中,曾有四种意见:(1)以当地年人均收入水平为标准;(2)以当地人均社会公共投入为标准;(3)以征收对象的年实际收入为标准;(4)综合考虑以上因素确定征收标准。考虑到单纯以当地年人均收入水平或者当地人均社会公共投入为标准,难以限制高收入人群的违法生育行为,且现行统计指标体系中没有社会公共投入统计指标,核算人均社会公共投入在操作上也有一定难度;而单纯以征收对象的实际收入为标准,又会形成对同样的违法生育行为征收数额相差很大的社会抚养费,且逐户计算也很困难。为了有效地调节一般收入人群与高收入人群的生育行为,避免“没钱罚不怕”和“有钱不怕罚”的现象,社会抚养费的征收标准以将当地年人均收入水平与征收对象的年实际收入结合起来计算、对城镇居民与农村居民分别规定为宜。最后《办法》采纳了综合因素标准。这样的规定既体现了相对统一的原则,又体现了差别对待、公正处理的精神。

17这里涉及一个能否再授权的理论问题。一般来说在西方国家存在所谓“不得再授权”理论,即一旦法律授权某主体行使某职权、履行某种职责,如无法律规定,不得再转授权或转委托。否则与法律目的、精神相悖。在本《办法》中,行政法规的确规定了征收社会抚养费应当遵守的相对统一的原则,又从有利于各省、自治区、直辖市根据当地的经济、社会发展状况确定社会抚养费的具体征收标准,各地现行征收标准也不致发生大的变化。那么这种规定就不完全是那种转授权的情形。《办法》在重大的原则问题上并未转授权。

18见《办法》第3条(3)款和第13条。

19《计划外生育费管理办法》第8条征收程序:(一)征收单位对计划外生育者要及时发给《计划外生育费征收通知书》。(二)计划外生育者接到《计划外生育费征收通知书》要在送达回执上签字,并按照通知书的要求,及时交款。如对征收单位的决定不服,可以在法定时间内申请复议或提出诉讼。(三)逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不按地方政府规定时间缴纳计划外生育费的,可加收滞纳金,滞纳金数额由县(市、区)以上人民政府确定。对拒不缴纳计划外生育费的,征收单位可申请当地人民法院强制执行。(四)征收单位收到计划外生育费,必须及时向交款人出具财政部门统一印制的收费票据。(五)征收单位应及时按规定上交计划外生育费。

20从过去的情况来看,社会抚养费的征收对象主要是农民。为了避免因征收社会抚养费而增加农民负担,《办法》除了在第3条(3)款规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目,提高社会抚养费征收标准”外,还在滞纳金的收取比例上参照银行存款利率作了适当的较低的规定(如果滞纳金的比例定得过高,则可能导致增加农民负担的问题)。《办法》第8条规定“……自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金……”[page]

21参见“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”(法释2000年8号)第22条。“复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。”

22从理论上讲,也可能存在由于案件的影响重大或者其他原因等,当事人向所在地的中级人民法院提起诉讼,中级人民法院受理并作出裁判的情形。但一般讲来,对于县级人民政府工作部门的行政行为不服,几乎都是由所在地县级人民法院审理,除非有特殊原因才可能出现上级人民法院指定其他法院审理或者根据该县级法院的报请由上级人民法院决定本法院审理的情况。

23当然,关于起诉期限的规定,最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释“(法释2000年8号)第40、41、42、43条有更加详细的规定。

24《社会抚养费征收管理办法》第六条规定,“社会抚养费的征收决定,自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费”“当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的,应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请,并提供有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定,并书面通知当事人。”第八条规定“当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的,自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金;仍不缴纳的,由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。”

252000年2月12日,国务院总理签署第281号令,发布《违反事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》。该《暂行规定》第五条规定:“违反规定,擅自设立行政事业性收费项目或者设置罚没处罚的,对直接负责的主管人员和其他责任人员给予降级或者撤职处分。”第六条规定:“违反规定,擅自变更行政事业性收费项目,或者罚没范围、标准的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分。”


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